民主法治30年：政府法治“大提速”
依法行政大事记 起步阶段（1978年至1989年） ●1978年，邓小平同志在党的十一届三中全会召开前的中央工作会议上提出：“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的十六字方针，重新确立了法律在社会治理中的最高地位。 ●1982年9月，党的十二大确立了宪法和法律在社会管理中的最高地位。 ●1987年10月，党的十三大从宏观上提出了改革开放背景下加强社会主义法制建设的任务。强调“法制建设必须贯穿于改革的全过程”，“国家的政治生活、经济生活和社会生活的各个方面，民主和专政的各个环节，都应做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。” 确立阶段（1989年至1999年） ●1993年11月，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》第一次正式提出各级政府都要依法行政、依法办事。 ●1997年9月，党的十五大明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，并指出一切政府机关都必须依法行政。 ●1999年3月，依法治国基本方略被载入宪法。依法行政作为行政机关行使权力的基本准则也逐步确立起来。 ●1989年至1999年的10年期间，我国先后制定了行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法等一系列规范政府行为的法律。 全面推进阶段（1999年至今） ●1999年7月，国务院召开了全国依法行政工作会议，并于同年11月发布了《关于全面推进依法行政的决定》，对全面推进依法行政作了部署。 ●2000年至2001年，为适应我国加入世贸组织的需要，全面清理了法律、法规、规章和规范性文件。 ●2003年3月，国务院修订《国务院工作规则》，将依法行政确立为政府工作的三项基本准则之一，并明确规定依法行政的核心是规范行政权力。 ●2003年，重点抓了行政许可法的贯彻实施，深化行政审批制度改革。 ●2004年3月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，确立了建设法治政府的目标，标志着我国依法行政工作进入了全面深化阶段。 ●2005年，重点推行行政执法责任制工作。 ●2006年，重点推动行政复议工作。 ●2007年至2008年，重点抓了基层政府依法行政工作。 改革开放30年，也是中国政府依法行政阔步向前的30年。 “以法行政”变为“依法行政”；依法“治事”、“治民”，发展为“治权”、“治官”；人治管理走向法治管理…… 依法行政，在摸索中起步，现致力于全面推进，政府也从全能政府、管制政府转向有限政府、服务政府，正一步一个脚印迈向法治政府。 今年年初，国务院法制办委托高校、地方政府，分5个课题研究组，对我国政府法制建设30年来取得的成绩、经验和下一步工作努力的方向进行调查研究。国家行政学院教授应松年领衔的课题组认为，从纵向看，我国政府法治成绩斐然，发展迅猛；但从横向看，还不能充分满足现实需要，实现公众对法治的强烈愿望。我国尚需进一步推进依法行政，加快建设法治政府。 追求良法 国务院30年制定行政法规1110件 11月5日，国务院法制办全文公布《全民健身条例（征求意见稿）》，在全国范围内征求意见。2003年至今，老百姓曾参与征求意见的，就有30多件法律草案和行政法规草案。 曾经有段时间，政府立法很神秘，往往是关起门来，内部协商。近年来，草案公开征求意见、专家论证会已成惯例；政府立法后评估和政府立法成本效益分析等机制相继亮相。 “立法工作机制不断创新，是30年来政府立法工作的变化之一。”国务院法制办主任曹康泰表示，政府立法工作的变化还表现在：立法理念日趋成熟、科学，立法重点发生显著变化，立法工作程序日趋规范。 “文革”结束时，法制几乎是空白。“有比没有好”、“粗比细强”成为特定历史发展阶段政府立法理念。随着我国依法行政进程的不断推进，人民群众对政府立法工作的要求也由“有法可依”转变为有“良法”可依。2000年，立法法出台，政府立法有章可循、更趋规范。政府立法工作的重点，也转变为在继续加强经济调节、市场监管方面立法的同时，更加注重社会管理和公共服务方面的立法。 据统计，从1979年到2008年8月底，国务院提请全国人大及其常委会审议的法律议案共225件，制定行政法规1110件。备案可查的地方性法规、自治条例和单行条例共计14205件，规章25563件。 注重服务 共建立2100多个综合性政府服务中心 为解决行政审批过多、过滥，时限过长、“暗箱操作”、审批乱收费等突出问题， 2001年9月，国务院成立行政审批制度改革工作领导小组，规范行政许可的设定和实施。截至2007年10月，国务院分四批取消、调整1992项行政审批，各级政府共取消、调整22000多项行政审批，均占原有审批项目总数一半以上。 推进依法行政的过程，也是不断转变政府职能、深化行政管理体制改革的过程。由中国政法大学教授马怀德领衔的课题组认为，改革开放以来，我国行政管理体制历经5次改革，政府职能不断转变，行政管理方式改革不断推进，政府信息公开取得突破性进展。 计划经济年代，政府是全能型政府，管理靠行政手段、行政命令。20世纪90年代后，我国开始建立社会主义市场经济体制，与此相适应，政府职能由以管理为中心向以服务为中心转变，行政管理方式开始由权力导向型向规则导向型转变。 “群众张嘴，政府跑腿”，是各级政府创新行政管理方式、加大服务力度的写照。地方各级政府和国务院各部门共建立2100多个综合性政府服务中心，采取“一个窗口对外”、“一站式办公”等方式，简化了办事程序，方便了人民群众。 自2000年12月以来，国务院大力推进政务公开工作。今年5月1日起正式施行的《政府信息公开条例》，推进了政府信息公开工作，保障了公民、法人和其他组织依法获取政府信息的权利。 刚柔并济 28个省级政府建立行政执法考评制度 “大盖帽，满街跑，这个罚完，那个到”，这一顺口溜曾是老百姓对多头执法、重复罚款的嘲讽。1997年，国务院在北京宣武区首度进行相对集中行政处罚权工作试点，截至目前，经国务院批准的相对集中行政处罚权试点城市达到82个，并从最初的城市管理领域，逐步扩展到文化、旅游、矿山安全、农业、林业、水利、交通等领域。 规范行政执法的另一大“动作”，就是推行行政执法责任制。截至目前，全国已有30个省级政府、58个国务院部门完成了行政执法依据清理工作并向社会公开了清理结果，28个省级政府、16个较大的市级政府、13个国务院部门建立完善了行政执法评议考核制度。 行政执法水平，曾广受非议。有过这么一个事，广州一位司机违章停车，交警说罚款一百元，司机刚开口想说什么，交警一挥手：“你不服，罚二百”。执法态度硬邦邦，甚至简单粗暴，或者滥用自由裁量权，办“人情案”、“态度案”，一度引起人们对部分行政执法人员的不满，甚至出现暴力相抗的教训。 近年来，不少地方积极探索创新行政执法方式，柔性执法、行政指导等如雨后春笋般出现。郑州建立罚款自由裁量阶次制度，将法律法规规章规定的罚款幅度，细化为若干裁量阶次，确保过罚相当。在天津，有了“对一般违规者先教育规范，再限期整改，最后依法处罚”的“三步式”执法方式。 多层监督 累计受理行政复议申请620231件 今年10月，哈尔滨举行行政复议委员会增补委员仪式，17名委员领取了聘书，至此哈尔滨市政府行政复议委员会委员增至35名。在行政复议中引入专家“断案”，有效增强了行政复议公信力。 不受监督的权力必然导致腐败和滥用。30年来，国务院不断探索建立健全行政监督制度，加强对行政行为的监督。 由中国人民大学教授莫于川领衔的课题组认为，1989年，行政诉讼法出台，彻底改变了我国几千年来只准“官管民”、不能“民告官”的历史，被誉为促进行政机关依法行政的里程碑。1990年行政复议条例公布，行政复议制度进入规范发展阶段。 据统计，从1999年行政复议法实施以来，截至2007年12月底，全国各级行政复议机关累计收到行政复议申请692190件，受理620231件，办结561793件，平均办结率为90.58%。其中，维持的318815件，纠正的108531件，作其他处理的28327件，及时纠正了一批违法或者不当的具体行政行为。 目前，法规规章报备率、报备及时率、规范率逐年提高。为了解决“红头文件”“乱”和“滥”的问题，各级地方政府积极探索规范性文件监督管理制度，逐步建立起了“四级政府、三级监督”的规范性文件备案审查制度。截至目前，各省、自治区、直辖市人民政府都建立了规范性文件备案制度，90%以上的设区的市级政府和80%以上的县级政府也建立了这项制度。 规范决策 八成市县建立政府决策合法性审查制度 “倾听民声科学决策——厦门市重点区域（海沧南部地区）环评报告网络公众参与活动”——2007年12月，在厦门市委主办的厦门网上，这一醒目标识引人关注，这也意味着轰动一时的厦门PX项目风波有了转机。厦门市民可通过专线电话、电子邮件、信函和报名参加座谈会等方式表达自己的意见和建议，并选择支持或反对PX项目建设。随后该市还邀请49名民意代表进行座谈，最终PX项目迁址。 “拍脑袋”决策，引来群众强烈反对；听取民意科学决策，问题得到较好解决。厦门PX项目给政府科学决策上了生动的一课。 从今年10月1日起，湖南省的重大行政决策，将过“五关”：调查研究、专家论证、公众参与、合法性审理和集体研究。上海市政府法制办研究中心的调查表明，为了增强决策的科学性、民主性和合法性，我国各级行政机关不断规范决策程序，逐步建立了公众参与、专家论证和政府决策相结合的机制。 据统计，全国大约有80%的市县建立了政府决策合法性审查制度，超过70%的市县建立了政府决策公开听取群众意见制度和政府决策责任追究制度，超过五成的市县建立了政府决策跟踪反馈和绩效评估制度。 改革开放以来，绝大多数地方和国务院部门都逐步建立了行政机关工作人员学法、用法制度。各地方普遍建立了公务员录用法律考试制度、执法人员岗位培训制度。 公安30年跨越：“管理型”走向“服务型” 2008年10月，一个好消息让广大机动车车主着实高兴了一阵：从这个月起，大家可以为自己的爱车自主编排有个性的车牌号码了。不仅办理“车牌”可以个性化选择，2008年，公安机关在车辆管理、户籍登记、护照办理等方面推出了一连串“利好”措施，让广大人民群众享受到了实实在在的好处。 2008年，适逢改革开放30周年。这30年，对我国公安机关来说，实现了一个伟大的跨越：从传统的“管理型”向惠民的“服务型”转变，“人精神、物整洁、说话和气、办事公道”的新警察形象初步展现。 作为国家治安行政力量和刑事司法力量，长期以来，公安机关重管理、轻服务，“管理型”的执法思维曾经长期主导了公安机关和公安民警。这种思维，疏远了警民关系，淡漠了警民感情。 改变，随着改革开放的拓展在同步进行；变化，体现在这些年公安工作和公安队伍建设的点点滴滴之中。 ——从人民群众最希望公安机关做的事情做起。改革开放以来，尤其是近10年来，公安机关从方便人民群众的角度，淡化管理色彩，扩大服务内涵，陆续推出了大量的便民利民措施。仅2003年，公安部便宣布推出30项措施，涉及户口申报、驾照申领、出入境手续等等。“对外开放口岸12项服务”、“消防部门5项便民服务”、“交通管理服务群众16项措施”……这之后，公安各领域大量服务措施相继推出，打破了公安机关的“衙门”形象，拉近了与老百姓的距离。“增强服务意识、提高服务水平”，已经成为各级公安机关自觉的追求。 ——从人民群众对公安机关最不满意的事情改起。办事“冷硬横推”，执法粗暴蛮横，长期以来，警察在老百姓心中的形象缺乏亲和力和亲近感。这些年来，围绕着改变公安工作作风、整顿公安队伍，公安机关出台了大量的“铁规”。最具震撼力的，莫过于公安部2003年出台的“五条禁令”，严管违规用枪、工作时间喝酒和酒后驾车等行为，违反禁令者将被“开除或辞退”。此外，随着《治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》、《公安机关办理刑事案件程序规定》等法律法规的陆续出台，滥用强制措施、执法随意、暴力执法等人民群众反映强烈的问题得到有效遏制，警察的执法行为日益公开和规范。 为将服务的触角延伸到群众的家门口，全国公安机关近年来还大力推进社区和农村警务工作。目前，全国共建立社区和农村警务室17万余个，全国基层一线警力达到100余万人。广大社区和农村警务室民警通过“串串门、认认人、聊聊天”，已经和基层的群众打成一片，成为老百姓的“贴心人”。 “公安姓公，民警姓民”。进入新的发展阶段，公安机关又站在了服务群众的新起点上。“各级公安机关和广大民警要始终把人民群众的安全感和满意度作为检验公安工作的根本标准，从老百姓最关心的小事做起，把工作做到老百姓的心坎上。”公安部部长孟建柱说。